Chính sách và khung pháp lý cho phát triển dịch vụ đêm phục vụ khách du lịch tại Việt Nam

Kinh tế ban đêm (KTBĐ) và phát triển dịch vụ đêm (DVĐ) phục vụ khách du lịch đã và đang được được quan tâm phát triển tại Việt Nam trong vài năm trở lại đây, bước đầu mang lại những hiệu quả tích cực. Tuy nhiên, KTBĐ và DVĐ phục vụ khách du lịch cũng tồn tại nhiều bất cập, hạn chế, đòi hỏi phải nghiên cứu, đề xuất cơ chế, chính sách và khung khổ pháp lý phù hợp nhằm thúc đẩy hoạt động kinh tế này trong thời gian tới.

Một góc phố đi bộ Bùi Viện - TP. Hồ Chí Minh về đêm (nguồn ảnh: Tác giả)

1. Kinh tế ban đêm và phát triển dịch vụ đêm phục vụ khách du lịch

Khái niệm nền kinh tế ban đêm (Night-time economy) hay ý tưởng về thành phố hoạt động 24 giờ đã được hình thành từ cuối những năm 1970, đặc biệt tại khu vực châu Âu. Vào những năm 1990, một số thành phố lớn ở Anh, Pháp, Italia, Tây Ban Nha đã không coi ban đêm là không gian tiêu cực (tiêu thụ quá mức đồ uống có cồn, tội phạm, bạo lực đường phố) mà bắt đầu ước tính giá trị của hoạt động kinh tế ban đêm. Phần lớn các quốc gia đều có chung quan điểm coi KTBĐ không phải là một bộ phận tách rời của nền kinh tế mà là những hoạt động kinh tế diễn ra buổi tối và ban đêm, trong khung giờ từ 06 giờ tối hôm trước đến 06h sáng hôm sau.

Ngày nay, khi ngày càng có nhiều doanh nghiệp và nhà cung cấp dịch vụ mở rộng giờ hoạt động của mình vào buổi tối, KTBĐ đã thu hút được nhiều đối tượng tham gia hơn với nhiều độ tuổi khác nhau, không chỉ có giới trẻ và người dân bản địa mà còn bao gồm phần lớn khách du lịch. KTBĐ đặt biệt phát triển tại các thành phố lớn, trung tâm du lịch lớn, ở các quốc gia có nền công nghiệp và thương mại - dịch vụ phát triển như Anh, Pháp, Italia, Australia, Hoa Kỳ, Nhật Bản, Trung Quốc, Thái Lan, Singapore.

KTBĐ mang lại lợi ích tích cực cho các quốc gia, đặc biệt là thúc đẩy tiêu dùng, tăng doanh thu cho nền kinh tế, giải quyết việc làm cho người lao động. Theo tính toán, đến cuối năm 2020, quy mô thị trường KTBĐ tại Trung Quốc ước đạt 2.400 tỷ USD, chủ yếu dựa vào sự tăng trưởng mạnh mẽ của dịch vụ mua sắm, giải trí, nội dung số. Loại hình kinh tế này đã tạo ra khoảng 1,3 triệu việc làm tại Vương quốc Anh; 1,1 triệu việc làm tại Australia; 3,5 triệu việc làm tại Pháp; 300.000 việc làm tại New York (Hoa Kỳ). Theo báo cáo của Tổ chức London First và E&Y (2018), cơ cấu việc làm trong nền kinh tế 24 giờ tại London tương đối phát triển theo cả chiều rộng và chiều sâu, phong phú và đa dạng. Cụ thể, không chỉ riêng công việc phục vụ nhà hàng, quầy bar mà nhiều công việc khác cũng cho thấy mức tăng trưởng nhanh về nhu cầu lao động như: kỹ sư, nhân viên bảo vệ, y tá, lao động dọn vệ sinh, tài xế taxi, chuyên gia hỗ trợ công nghệ - thông tin, nghệ sỹ biểu diễn,...

Phát triển DVĐ phục vụ khách du lịch là một bộ phận cấu thành của KTBĐ, trong đó, các sản phẩm, dịch vụ được tạo ra chủ yếu nhắm đến đối tượng là khách du lịch. Có thể thấy rõ, DVĐ phục vụ khách du lịch có liên hệ mật thiết với KTBĐ, phát triển đa dạng DVĐ phục vụ khách du lịch sẽ góp phần tích cực thúc đẩy KTBĐ và ngược lại, muốn thúc đẩy KTBĐ thì phải phát triển đa dạng DVĐ phục vụ khách du lịch. Tuy nhiên, về căn bản không phân biệt rõ ranh giới giữa DVĐ phục vụ khách du lịch hay phục vụ cộng đồng (người dân bản địa). Các DVĐ khá đa dạng, bao gồm một số dịch vụ chính như: Ăn uống (ẩm thực đường phố, ẩm thực bản địa, cà phê, bar-pub,...); Vui chơi, giải trí (xem phim, vũ trường, karaoke, biểu diễn nghệ thuật đường phố, văn nghệ quần chúng, nhạc hội, chơi các trò chơi, casino,...); Mua sắm (chợ đêm); Di chuyển (đi lại); Ngủ nghỉ (lưu trú);...

KTBĐ và DVĐ phục vụ khách du lịch đóng góp không nhỏ đối với phát triển kinh tế nói chung và du lịch nói riêng, góp phần tạo công ăn việc làm, tăng thu nhập và tận dụng tối đa các tài nguyên, nguồn lực để thu hút khách du lịch, tạo động lực mới cho sự phát triển xã hội. Tuy nhiên, đi kèm với những mặt tích cực, các hoạt động về đêm vẫn luôn tồn tại những bất cập, khó khăn trong công tác quản lý, đặc biệt là nguy cơ gia tăng các tệ nạn xã hội như mại dâm, ma túy, cờ bạc, trộm cắp, cướp giật, lừa đảo và các loại tội phạm khác. Chính vì thế, cần thiết phải nghiên cứu xây dựng chính sách, hoàn thiện khung khổ pháp lý để thúc đẩy KTBĐ và DVĐ phục vụ khách du lịch phù hợp với xu thế phát triển chung và đặt trong sự quản lý, kiểm soát có hiệu quả.

Chợ Đêm Sơn Trà - Đà Nẵng (nguồn ảnh: tác giả)

2. Chính sách và khung pháp lý đối với phát triển DVĐ phục vụ khách du lịch ở Việt Nam

Tại Việt Nam, các chính sách, cơ chế và khung pháp lý tổng thể, mang tính dài hạn về phát triển KTBĐ và DVĐ phục vụ khách du lịch được lồng ghép trong các chính sách, quy định pháp luật về du lịch và liên quan, cụ thể:

- Nghị quyết số 08-NQ/TW ngày 16/01/2017 của Bộ Chính trị về phát triển du lịch trở thành ngành kinh tế mũi nhọn đã khẳng định quan điểm: Phát triển du lịch thực sự là ngành kinh tế dịch vụ tổng hợp, có tính liên ngành, liên vùng, có trọng tâm, trọng điểm, hiệu quả; chú trọng liên kết giữa du lịch với các ngành, lĩnh vực khác trong chuỗi giá trị hình thành nên các sản phẩm du lịch.

- Luật Du lịch năm 2017 cùng với Nghị định số 168/2017/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều của Luật du lịch cũng đã thể hiện rõ chính sách của Nhà nước là khuyến khích, hỗ trợ các hoạt động đầu tư phát triển sản phẩm du lịch mới và sản phẩm đặc thù khác (Điều 5 Luật Du lịch 2017); “Tổ chức, cá nhân có quyền sáng tạo, phát triển, kinh doanh các sản phẩm du lịch đáp ứng nhu cầu của khách du lịch và phù hợp với quy định của pháp luật. Chính phủ có chính sách hỗ trợ phát triển sản phẩm du lịch chủ đạo đối với từng vùng và trong phạm vi toàn quốc theo từng giai đoạn, đáp ứng nhu cầu của thị trường” (Điều 18).

- Quyết định số 147/QĐ-TTg ngày 22/1/2020 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chiến lược phát triển du lịch Việt Nam đến năm 2030, trong đó xác định: “Hoàn thiện các quy định để quản lý và phát triển các mô hình kinh doanh mới trong lĩnh vực du lịch phù hợp với điều kiện và tình hình thực tế”; “Phát triển sản phẩm du lịch đô thị, du lịch MICE, du lịch kết hợp mua sắm, chữa bệnh, chăm sóc sức khỏe, giáo dục, giải trí, đặc biệt là giải trí về đêm”.

- Quyết định số 1129/QĐ-TTg ngày 27/7/2020 của Thủ tướng Chính phủ Phê duyệt “Đề án phát triển kinh tế ban đêm ở Việt Nam” nêu quan điểm: “Trước mắt, phát triển kinh tế ban đêm nhằm thúc đẩy tiêu dùng trong nước và phát triển du lịch, thông qua tập trung phát triển lĩnh vực dịch vụ văn hóa, vui chơi, giải trí, dịch vụ ăn uống, dịch vụ mua sắm và du lịch diễn ra từ 06 giờ tối hôm trước đến 06 giờ sáng hôm sau”.

- Quyết định số 531/QĐ-TTg ngày 01/4/2021 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chiến lược phát triển khu vực dịch vụ Việt Nam 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050 tuy không trực tiếp đề cập đến phát triển DVĐ phục vụ khách du lịch nhưng cũng đã đề xuất định hướng: “Phát triển sản phẩm du lịch chất lượng, đa dạng, khác biệt, có giá trị gia tăng cao và tăng trải nghiệm cho khách du lịch dựa trên lợi thế về tài nguyên của từng vùng, địa phương, phù hợp với nhu cầu thị trường và nâng cao khả năng cạnh tranh của du lịch Việt Nam”.

- Quyết định số 2992/QĐ-BVHTTDL ngày 13/8/2021 của Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch ban hành Chương trình hành động phát triển du lịch giai đoạn 2021 - 2025 đã xác định các nhiệm vụ trọng tâm: “xây dựng, ban hành quy định và hướng dẫn áp dụng một số mô hình kinh tế mới trong lĩnh vực du lịch: kinh tế chia sẻ, kinh tế du lịch ban đêm, kinh tế tuần hoàn...”, “phát triển sản phẩm, dịch vụ du lịch về đêm tại các đô thị, trung tâm du lịch, các khu du lịch, điểm du lịch đông khách du lịch”.

- Nghị định 167/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an ninh, trật tự, an toàn xã hội; phòng, chống tệ nạn xã hội; phòng cháy và chữa cháy; phòng, chống bạo lực gia đình. Trong đó, có quy định về “gây tiếng động lớn, làm ồn ào, huyên náo tại khu dân cư, nơi công cộng trong khoảng thời gian từ 22 giờ ngày hôm trước đến 06 giờ sáng ngày hôm sau” (Điều 6).

- Nghị định số 96/2016/NĐ-CP ngày 01/7/2016 của Chính phủ quy định điều kiện về an ninh, trật tự đối với một số ngành, nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện, trong đó có một số ngành nghề liên quan đến DVĐ phục vụ khách du lịch như: casino, trò chơi điện tử, karaoke, vũ trường, kinh doanh lưu trú.

- Nghị định số 03/2017/NĐ-CP ngày 16/01/2017 của Chính phủ quy định về kinh doanh casino; Nghị định số 86/2013/NĐ-CP ngày 29/7/2013 của Chính phủ quy định về kinh doanh trò chơi điện tử có thưởng cho người nước ngoài; Nghị định số 54/2019/NĐ-CP ngày 19/6/2019 của Chính phủ quy định về kinh doanh dịch vụ karaoke, dịch vụ vũ trường.

Ngoài ra, các quy định về bảo vệ môi trường, giao thông, an toàn thực phẩm, phòng chống cháy nổ,... cũng được quy định tại các Luật và văn bản quy phạm pháp luật có liên quan khác như: Luật bảo vệ môi trường; Luật Quy hoạch; Luật Quy hoạch đô thị; Luật giao thông đường bộ; Luật xây dựng; Luật Phòng, chống tác hại của rượu bia; Luật phòng, chống ma tuý; Luật Đầu tư, Luật Doanh nghiệp, Luật An toàn thực phẩm, Luật Phòng cháy chữa cháy, Luật Dân sự, Luật Hành chính, Luật Xử lý vi phạm hành chính,...

Phố cổ Hội An về đêm (nguồn ảnh: tác giả)

 Những vấn đề đặt ra

- Thiếu cơ chế, chính sách khuyến khích: Mặc dù Việt Nam có chủ trương về phát triển KTBĐ và DVĐ phục vụ khách du lịch, nhưng thực tế chưa có cơ chế, chính sách ưu đãi hay chính sách cụ thể nào nhằm tạo điều kiện hay khuyến khích thu hút đầu tư, hỗ trợ các cơ sở kinh doanh phát triển DVĐ phục vụ khách du lịch, ít nhất là trong giai đoạn đầu, từ thủ tục đầu tư, kinh doanh cho đến những chính sách đặc thù.

- Vai trò và tầm vóc của DVĐ chưa được thể hiện rõ trong chiến lược phát triển du lịch: Chiến lược phát triển du lịch Việt Nam đến năm 2030 mới chỉ đề cập đến “giải trí về đêm”, chưa có định hướng cụ thể nào cho loại hình này.

- Thiếu hướng dẫn cụ thể đối với địa phương:  Quyết định số 1129/QĐ-TTg phê duyệt đề án “Phát triển kinh tế ban đêm” của Thủ tướng Chính phủ  là văn bản rõ ràng nhất đối với định hướng về phát triển KTBĐ và DVĐ phục vụ khách du lịch. Tuy nhiên, Quyết định mang tính bao phủ tầm vĩ mô, chưa thể trực tiếp áp dụng cho các địa phương với những đặc điểm khác nhau về điều kiện kinh tế - xã hội, đặc điểm tài nguyên, hiện trạng du lịch và những điều kiện cụ thể khác.

- Chính sách, khung khổ pháp lý về phát triển KTBĐ và DVĐ phục vụ khách du lịch chưa thống nhất và đồng bộ: Trong giai đoạn đầu phát triển khó tránh khỏi sự chồng chéo và thiếu thống nhất, đồng bộ trong chủ trương, chính sách và các quy định, đặc biệt là các quy định về thời gian kinh doanh, điều kiện kinh doanh, loại hình dịch vụ, tiêu chuẩn và chất lượng dịch vụ.

- Quy định xử phạt hành chính, một số còn thiếu tính răn đe: Hiện nhiều quy định xử phạt hành chính vi phạm trong lĩnh vực an ninh, trật tự, an toàn xã hội; phòng chống tệ nạn xã hội; phòng cháy và chữa cháy; an toàn thực phẩm;... chỉ mang tính cảnh cáo chứ chưa có tính răn đe. Trong thời gian tới khi các hoạt động KTBĐ và DVĐ phục vụ khách du lịch ngày càng phát triển và mở rộng thì bên cạnh việc khuyến khích hoạt động, dịch vụ đêm an toàn, lành mạnh cũng cần phải có một khung khổ pháp lý đủ mạnh để xử lý các trường hợp vi phạm.

3. Một số kiến nghị hoàn thiện thể chế, chính sách và khung pháp lý phát triển dịch vụ đêm phục vụ khách du lịch ở Việt Nam

- Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch phối hợp với các Bộ, ngành liên quan nghiên cứu xây dựng, ban hành quy định quản lý, kinh doanh DVĐ phục vụ khách du lịch. Trong đó, quy định cụ thể các loại hình kinh doanh và những dịch vụ được ưu tiên, khuyến khích kinh doanh về đêm phục vụ khách du lịch; quy định điều kiện kinh doanh, tiêu chuẩn, chất lượng sản phẩm và dịch vụ được phép kinh doanh; quy định khung giờ hoạt động của từng loại hình kinh doanh.

- Nghiên cứu, xây dựng các tiêu chuẩn, quy chuẩn, điều kiện cần thiết cho phép phát triển kinh tế ban đêm tại các đô thị, thành phố. Khuyến khích phát triển kinh tế ban đêm nhưng không nhất thiết địa phương nào cũng xác định phải phát triển kinh tế ban đêm và dịch vụ đêm phục vụ khách du lịch.

- Nghiên cứu, xây dựng mô hình quản lý kinh tế ban đêm, áp dụng thử nghiệm tại một số thành phố lớn trước khi nhân rộng cả nước; thành lập Ban quản lý hay Hội đồng điều hành kinh tế ban đêm tại địa phương theo hướng tách biệt hoặc kiêm nhiệm với các chức vụ quản lý chính quyền, tùy thuộc vào điều kiện, tình hình thực tế tại địa phương.

- Cần có cơ chế khuyến khích, tạo thuận lợi cho các doanh nghiệp, cộng đồng phát triển đa dạng sản phẩm, DVĐ phục vụ khách du lịch; chú trọng phát triển những sản phẩm, dịch vụ mới, sáng tạo, độc đáo, đặc trưng theo vùng, miền, địa phương; khuyến khích phát triển các loại hình nghệ thuật đường phố, trình diễn dân ca, dân vũ, dân nhạc mang bản sắc địa phương; tái hiện các trò chơi, trò diễn dân gian; giới thiệu văn hóa ẩm thực và đặc sản địa phương.

- Các địa phương tùy vào điều kiện thực tế, căn cứ quy định của pháp luật và hướng dẫn của Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch xây dựng, ban hành cơ chế, chính sách phát triển DVĐ phục vụ khách du lịch phù hợp tại địa phương; nghiên cứu, đề xuất cấp có thẩm quyền ban hành cơ chế đặc thù đối với một số loại hình kinh doanh dịch vụ về đêm mang lại giá trị gia tăng cao như casino, vũ trường, bar,...; chủ động và linh hoạt trong việc điều chỉnh khung giờ mở cửa của một số điểm thăm quan, di tích, bảo tàng, trung tâm triển lãm phục vụ khác du lịch về đêm; khuyến khích phát triển các loại hình dịch vụ thu hút đông khác du lịch như đại nhạc hội, biểu diễn laser, nhạc nước, các chương trình văn hóa, nghệ thuật quy mô lớn.

- Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát các hoạt động kinh tế ban đêm, đảm bảo an ninh trật tự, an toàn xã hội, phòng cháy chữa cháy, bảo vệ môi trường, an toàn thực phẩm, phòng chống tệ nạn xã hội, tội phạm lợi dụng hoạt động kinh tế ban đêm. Có chế tài xử phạt nghiêm minh đối với các trường hợp vi phạm.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

[1]   Bianchini (1995), “Night Cultures, Night Economies”, Planning Practice & Research, 10(2), 121-126.

[2]   London First & EY (2018), London’s 24 hour economy: The economic value of London’s 24 hour economy.

[3]   Thủ tướng Chính phủ (2020), Quyết định phê duyệt Đề án phát triển kinh tế ban đêm tại Việt Nam, số 1129/QĐ-TTg, ngày 27/7/2020.

Thủ tướng Chính phủ (2020), Quyết định phê duyệt Chiến lược phát triển du lịch Việt Nam đến năm 2020, số 147/QĐ-TTg ngày 22/01/2020.

 TS. Lê Quang Đăng, TS. Trần Phương Mai

(dangquangleorv@gmail.com)

Viện Nghiên cứu Phát triển Du lịch